为了保护好青（qīng）山绿水、发（fā）展好（hǎo）生态经济、提高农民生（shēng）活水平，发展文旅产业已然成（chéng）为（wéi）浙江（jiāng）省（shěng）经济（jì）社会发展的重要力量，也是浙江实现共同富裕（yù）示范（fàn）区（qū）建设、乡村振兴（xìng）、大花（huā）园建设等（děng）重大战略的有效途径（jìng）。农文旅产业融合发（fā）展，通过田（tián）园风光、乡（xiāng）野文明与自然风光等（děng）资（zī）源的紧密结（jié）合，深（shēn）入打造体验型休闲度假产品，最终（zhōng）实现城镇与乡村、民俗文化与田园风光的深度联合。

一（yī）、文旅产业发展的瓶颈（jǐng）问（wèn）题（tí）

      土（tǔ）地、资（zī）金和人（rén）才是文旅产业融合发展的三大要素。长期以来，土地保障（zhàng）一直是制约文旅项目开发，包括业态（tài）布局和（hé）产品开发的（de）瓶颈问（wèn）题（tí），主（zhǔ）要包括生态环境（jìng）的保护、土地资源的保障、开发（fā）效益（yì）的（de）保（bǎo）证三大问题（tí）。

（一）生态（tài）环境保（bǎo）护问（wèn）题。当前，旅游已成为人民美好生活（huó）追求不可或缺的部分。发展全域旅游（yóu），做活（huó）“文旅+”文章，培育发展文旅新业态是（shì）文旅产业高质量（liàng）发展的必由之路，从传统的观（guān）光旅游向休闲度假转型升级是消费者对文旅产品需求（qiú）的变化，要解决（jué）游客“留下来”、在景点“住下（xià）来”的需求。大多数文旅（lǚ）项目的开发都选择（zé）在生态环（huán）境优良的（de）乡村地区，此类区（qū）域往往是森林（lín）公园、名胜风景区、生态保护（hù）区（qū）等，会（huì）受限于因生态保（bǎo）护而制（zhì）定的各类规（guī）划的制约，比如不能建（jiàn）索（suǒ）道，那就（jiù）无（wú）法解决交（jiāo）通问题；不能建酒店，那就无法解决住宿问题；不能建各（gè）类体验项目，那就无法解决娱乐问题。

（二）土地资源保障问题。浙江（jiāng）省“七山一水两分田”的格局，需要正确处（chù）理好“保（bǎo）耕地”与“保（bǎo）发展”之间（jiān）的（de）关系。传统（tǒng）的供地方式无（wú）法有效（xiào）解决农地转用、土地利用（yòng）规划、占（zhàn）补平（píng）衡指（zhǐ）标等系列问题（tí），导致投资方无法（fǎ）落地文旅（lǚ）项（xiàng）目。具体来看，一是空间规划的问题，可供开发的乡村旅（lǚ）游资源（yuán）通常分（fèn）布在城镇之外，这些地方（fāng）往往（wǎng）没有可（kě）供开发的建设用（yòng）地，在用地指标安（ān）排上较为困难；二（èr）是用地范（fàn）围的问题，当前文（wén）旅产业发（fā）展会同步带动农业发展，通过提升品（pǐn）牌（pái）影响力、跨界（jiè）融合等方式（shì）为农业（yè）创收赋能，但由（yóu）于农业设（shè）置用地范围限制，导致文旅（lǚ）项目配套所需的基础设施无法建设，严重阻碍（ài）了农文旅产业融合发展。

（三）开发效益（yì）保（bǎo）证问题。投资额较大、投资回收期（qī）较长是文旅（lǚ）项目存在的共性（xìng）。大（dà）多数文（wén）旅项目采（cǎi）取“片状”供地，此类整（zhěng）地出让（ràng）的方（fāng）式直接影响（xiǎng）项目总开发（fā）成本，不利于招商引资。根（gēn）据文旅（lǚ）项目开发（fā）的实践经（jīng）验，实（shí）际建设用（yòng）地较项目整体（tǐ）单位而（ér）言占比并不高，但由于现有的征地方式，需要（yào）成片（piàn）获取土地，导致项目开发中的土地成本极（jí）高。因此，投资方为收回投入成本，通常会出（chū）现开发房地（dì）产的（de）情（qíng）况，这与文（wén）旅（lǚ）项（xiàng）目保护性（xìng）开发的要求严重背（bèi）离（lí）。另（lìng）外（wài），由于极高的土地成本，大大降低了投资方落地（dì）项目的信（xìn）心。

二（èr）、“坡（pō）地村镇”政策由来

       文旅项目（mù）用地问题是随着（zhe）社（shè）会经济发展加速、投资项目不断增加出现的（de）新问题。国家高度重视文旅（lǚ）项目供地，出台了一（yī）系列的相关政策支持。

       随着新型（xíng）城（chéng）市化（huà）的持续推进，社（shè）会经（jīng）济发展、城乡建设与耕地保护之间的（de）矛盾始终存在，耕地保护面（miàn）临多重压力（lì）。浙江省独特的资（zī）源（yuán）禀赋以（yǐ）及严格的耕地占补（bǔ）平衡和生态保（bǎo）护政策，要求必须以科（kē）学合理的（de）方式（shì）开发（fā）利用丰富的低丘（qiū）缓坡资源。为（wéi）有效（xiào）推（tuī）动（dòng）文旅（lǚ）项目发展，在（zài）国家有关政策的指引下，浙江省（shěng）国土资源厅等 9 部门于 2015 年联合（hé）下发《关于“坡地村镇”建（jiàn）设用地试点工作的通知》（浙土资（zī）发（fā）［2015］13号），在全省范围内（nèi）开展“坡地（dì）村镇”试点项（xiàng）目。

经过几（jǐ）年努力，浙（zhè）江（jiāng）逐（zhú）渐探索出（chū）一条“开发与保（bǎo）护并重、建设与环（huán）境融合”的坡地开发利用新机制（zhì），其核心为（wéi）点状供地，走出了一条统（tǒng）筹“保耕地、保（bǎo）生态（tài）、保（bǎo）发展（zhǎn）”的（de）生（shēng）态型土地利用新道路。2018 年（nián）制（zhì）定出台《关于做好低丘缓坡（pō）开发利用推（tuī）进生态“坡地村镇”建设的若干意见》（浙政办发［2018］64 号），通过合（hé）理开发利用（yòng）低丘（qiū）缓坡资源，破解项（xiàng）目开发中的土地制约，通（tōng）过向山坡（pō）地要土（tǔ）地（dì）、要空间，为文旅项目开发（fā）所需的（de）建设用地（dì）提供了（le）另（lìng）一种方法。

三（sān）、“坡（pō）地村镇”建设助（zhù）推农文旅产业发展取（qǔ）得的成效

       浙江省“坡地村（cūn）镇”建（jiàn）设用地试点工作，为当地文旅项目开发提供了（le）强有力（lì）的政策支持，激（jī）活了投资方投资乡（xiāng）村旅游的热情，带（dài）动了地方农村（cūn）居民的就业，激活了当地（dì）文旅产业经营（yíng）模式，吸引了许多（duō）优秀的年轻人回到农村（cūn），实现了（le）多（duō）方共（gòng）赢的良好局面。经过几年试（shì）点实践，浙（zhè）江省“坡地村镇（zhèn）”政策为文旅项目（mù）开发及文旅产业发展带（dài）来了极大的（de）推动作用（yòng）。浙江省“坡地村镇”建设用（yòng）地试点在 2018 中（zhōng）国（guó）“三农”发展大会上被评为“2017 中国三农十大创新榜样”，是浙江省政府 2018年（nián）度“改革创新项目”。

（一）推（tuī）动（dòng）文旅（lǚ）产业加快（kuài）发展。文（wén）游项目所需土地与山坡地地形的天然契合性（xìng）以及“坡地村镇”试点（diǎn）明确的“点（diǎn）状布局、垂直开发”方式与文游项目用地的需要高（gāo）度（dù）吻合，因（yīn）此，“坡地（dì）村镇”政策试点是（shì）一项因地（dì）制宜的（de）好（hǎo）政策（cè），可以从（cóng）根本上解决文旅项目开（kāi）发所需的（de）用地问题，从（cóng）资源（yuán）不可开发到可开发，有（yǒu）效推动乡村休闲度假旅游产业、文旅产品新业态的培育和发展（zhǎn）。2014～2020 年，浙江省“坡地村（cūn）镇”试点政策共节省建设用地指标（biāo）约 2 万（wàn）亩，累（lèi）计（jì）培（péi）育各类（lèi）项目 129 个，其中（zhōng） 14 个重点项（xiàng）目已成功通过（guò）了省级（jí）验（yàn）收并（bìng）实（shí）现投运（yùn）。浙江省文旅（lǚ）产业小镇（zhèn）、康养旅（lǚ）游小镇等（děng）文旅、康养（yǎng）类项目快（kuài）速（sù）发展，如莫干山裸（luǒ）心谷（gǔ）等（děng）洋家乐项（xiàng）目、建德开元芳草（cǎo）地乡村（cūn）酒（jiǔ）店项目、诸暨十里春风（fēng）等。从类（lèi）别看，“坡地村（cūn）镇”129 个试点（diǎn）项目中，文旅类（休闲养生、生态旅游、民（mín）宿酒店等）项目有 87 个（占 67%），可见（jiàn）“坡（pō）地村镇”试点对文旅项目的发展具有明（míng）显的推动作用。

      “坡地村（cūn）镇”政（zhèng）策极大地降低（dī）了文旅项目的用（yòng）地成本，进而有（yǒu）效地激发投资（zī）活（huó）力。“转征分类、差别（bié）供地”，即（jí）点状征“林”后变为（wéi）建设（shè）用地，而建（jiàn）设用地之（zhī）间的生态保留（liú）用（yòng）地（dì）按土（tǔ）地原（yuán）用途管理（lǐ）“只征不转”，典型的项目有：德清裸心（xīn）谷项目（mù）（项目总用地 458 亩，新（xīn）建（jiàn）的建筑占（zhàn）地12 亩）、诸（zhū）暨云溪九里康养小镇（项目总规划面积 2，917 亩，建设用地194 亩（mǔ））等，以上项（xiàng）目（mù）只需要征用少数用地就可以解决项目（mù）建设用（yòng）地需求，用地成本（běn）明显降低。同（tóng）时（shí），项目（mù）内的道（dào）路、生活配套设施等符合划（huá）拨（bō）用地条件的，则采用（yòng）划拨用地的方式。“坡（pō）地村镇”既保（bǎo）证了有效供地，又大幅（fú）降低（dī）了投资方的用地成（chéng）本（běn），激发了社会资（zī）本的（de）投资热情。

（二（èr））提（tí）升文旅项目产品质量。按（àn）照“坡（pō）地（dì）村镇”政策“房在林中（zhōng），园在山中”的要求，建设用地须选（xuǎn）择山林空地，通过将酒店、咖（kā）啡馆等业态布局在山中，有效解（jiě）决了原来消费者无法在优美山水环境中停留、住宿（xiǔ）的痛（tòng）点，切实提升了（le）文旅项（xiàng）目（mù）的（de）产品质量。消费者（zhě）不（bú）再将目光局限于山水（shuǐ）景观观光，更加注重（chóng）对文旅产品的感（gǎn）受及（jí）体验，完全改变了过去“到此一游”的旅行方式（shì）。通过布局多元（yuán）业态，游客在文（wén）旅项（xiàng）目的（de）选择（zé）上可以满足其追（zhuī）求（qiú）个性化、体验化和（hé）情感化的需求。从“观（guān）光游”到（dào）“体验游”，不仅（jǐn）表（biǎo）现在游（yóu）客对旅（lǚ）游产品（pǐn）、行为、活动（dòng）的选择上，更（gèng）表（biǎo）现在整（zhěng）个旅游（yóu）市场对旅游品质的重视和逐步提（tí）升（shēng）上（shàng）。

        建德市近几年先后有 15 个项目列入“坡（pō）地村镇”试点。江南秘（mì）境·江南渔村项目是（shì）江南（nán）秘境国际旅游（yóu）度假区首个实（shí）施开发（fā）的项目，位于三江口、“两江一湖”风景名胜保护区严东关景区的核心区域。项目开（kāi）发（fā）过程中（zhōng），为尽可能保（bǎo）持原有地形地貌（mào）不受破坏（huài），通过点状布局、垂直开发的（de）方式，坚（jiān）持保护性开发，秉承“大保护、小开发”的理念，按“宜农则农、宜建则建、宜（yí）林则（zé）林”原则，充分利用建德低（dī）丘缓坡资源，发（fā）掘富（fù）春江优质生态环境资源优势，把（bǎ）生（shēng）态红利、旅游资源、文化禀赋转变为发（fā）展红利，在最大限度保（bǎo）护环境的前提下进行建筑、设施的（de）合理规划布局，做到开发建设与生（shēng）态保护并重。项目建成开业（yè）后，已成（chéng）为杭（háng）州都市经济圈（quān）内（nèi）又一个休闲度假的（de）好去（qù）处，用秀丽的风景、丰富的体验设施吸引（yǐn）游客过夜停留，有效带动周（zhōu）末经济（jì）发展。

（三）带动地方（fāng）经济融合发（fā）展

1、促进大旅游产（chǎn）业集群（qún）发展，实现旅游经济高质量发（fā）展。以消费者（zhě）需求为导向，将吃住行游购娱相关的产业（yè）进（jìn）行集聚，形成有影响力（lì）的产业（yè）集群（qún）。充分利用好“坡地村镇（zhèn）”政策（cè），按照“点状（zhuàng）布局、垂直开（kāi）发”的要（yào）求（qiú），布局和打造（zào）文（wén）游产业经济（jì）带，以（yǐ）集群（qún）效应带动旅游经济发展。德清莫（mò）干山民（mín）宿是浙江（jiāng）高（gāo）端名宿集（jí）聚（jù）地（dì）的典型代表，是浙江省民宿产业（yè）集群的示范，从 2007 年第一家洋家乐（lè）开业（yè）到现（xiàn）在，已经成为（wéi）全国民宿（xiǔ）业的标杆。以民宿（xiǔ）发展为核心，逐渐形（xíng）成了（le）一条网（wǎng）状产业链（liàn），涵（hán）盖（gài）设（shè）计施工、培训教育、供应（yīng）链物流、农产品销（xiāo）售、文创设计（jì）、直播营销等。诸暨市“枫和（hé）里”乡村旅（lǚ）游示范区，以（yǐ）新王（wáng）线为文旅（lǚ）产业发展带，串（chuàn）联沿线主要村庄和重点项目，形成“一脉五谷六村”的旅游（yóu）空（kōng）间格局。项目（mù）所在组团都受到土地政策的限制，但受益于“坡地村镇（zhèn）”政策的（de）影响，项目已落地（dì）并（bìng）有序推（tuī）进。

2、推动乡村（cūn）产业振兴，实现百（bǎi）姓增（zēng）收，有（yǒu）效推进乡村振兴。按照旅游（yóu）行业（yè）的带（dài）动（dòng）效（xiào）应，每增（zēng）加 3 万美元的旅（lǚ）游收（shōu）入，将为（wéi）全社会增加直接就业机（jī）会 2 个和间接就业机会（huì） 5 个（gè）。“坡地村镇”政策带（dài）动民（mín）宿业发展，除直接解决了当地百姓的（de）就（jiù）业问题（tí）外，还解（jiě）决了当（dāng）地老百姓（xìng）农产（chǎn）品（pǐn）的销路问题。莫干山镇（zhèn） 180 多（duō）平方公里的范围内分布着近千家民宿，按平均每家民（mín）宿需要（yào） 5～15 位从业人员估（gū）算，民宿的发展为当（dāng）地村民提供了许多就业机（jī）会。疫情爆发（fā）之（zhī）前，每年约 200 万中高收入群体游客到莫干（gàn）山旅游住宿，他们的强购（gòu）买力也大（dà）大带动了当地的土特产销售，提高了农民的额外创收，解决了原本销路难的问题。在安吉山川村（cūn）赤（chì）豆洋高山生态（tài）旅（lǚ）游度假项（xiàng）目建设过程中（zhōng），当地农民的收（shōu）入迅速（sù）提升，每年为村集体额外创收 100 余（yú）万（wàn）元，提（tí）供（gòng）各类就业岗位 300 余个（gè），农民收入实现（xiàn）持续快速（sù）增长。

四、启示（shì）及建议

（一）结（jié）合国（guó）家政策要求，紧紧围绕（rào）乡村（cūn）振兴（xìng）重大战略部（bù）署，进（jìn）一步（bù）优化完善（shàn）现（xiàn）有制（zhì）度。目前，除浙江（jiāng）省以外，安徽、重（chóng）庆、海南、广（guǎng）东等省（shěng）市积极探（tàn）索（suǒ）“点供”用地在（zài）乡村振兴（xìng）中的实（shí）施，其他地方政府可以充分总结现有经验，在制定有关政策（cè）时，强（qiáng）化政（zhèng）府统筹，联（lián）合（hé）多部门研（yán）究（jiū），紧紧围绕（rào）国家在点状供地（dì）等创新性供地方式中的（de）要求，制定适合当地发展、利于（yú）文（wén）旅项目（mù）实施的政策。

（二（èr））重（chóng）视全过（guò）程管控，确保项目（mù）开发（fā）与环境（jìng）保护（hù）双赢。牢牢抓住国土空间规划调整的窗（chuāng）口机遇期，结合本地区发展规（guī）划，统筹考虑乡村文旅产业用地布局及规模，做好（hǎo）与（yǔ）各级规划的衔（xián）接。在用地审批过程中，严（yán）格管控，制（zhì）定（dìng）负面清单，实施以用地需求为导向的分类审批管理机（jī）制。项目开发过程中（zhōng），要严（yán）格实施监管，对发生破坏（huài）生态、环境修（xiū）复不到位等情况的，及（jí）时取消项目资格并（bìng）收回用地指标。