2019 年 11 月（yuè）份国务院印发《关于以管资本（běn）为主加（jiā）快（kuài）国有资（zī）产监管职能转变的实施意见》，其中（zhōng）明确指（zhǐ）出要将构建以（yǐ）“管资本”为主的国有（yǒu）资产监（jiān）管体制（zhì），作为新时期国有（yǒu）企业改（gǎi）革（gé）的（de）重要（yào）方向。该文件自下（xià）发实施以来，许多国（guó）有企业立足自身实际（jì）情况，在创新国（guó）资监管（guǎn）体制方面展（zhǎn）开了（le）大（dà）量的探（tàn）索和试点，积累（lèi）了丰富经（jīng）验，取得了显著成效。当然，由于（yú）国企改革中暴露出许多新矛盾、新问（wèn）题，也（yě）使得国资（zī）监管工作开展仍然存（cún）在诸多亟（jí）待改进的地方。在这一背景下探索国企深（shēn）化改革与国资（zī）监管创新的可行性路径，对（duì）国企经（jīng）营发（fā）展有积极（jí）意义。

一、创新（xīn）国资（zī）监管体系对（duì）国企改（gǎi）革的影响

国企（qǐ）改革的（de）关键（jiàn）在于产权改革，而国资监管的（de）任务是产权管理，两（liǎng）者（zhě）相（xiàng）互渗透，存在（zài）密切关联（lián）。通过创新国资监管体制，一方面是（shì）有效防范地（dì）方国有（yǒu）企业存在（zài）的资产利用效率不高、资产（chǎn）流（liú）失情况严重（chóng）等常见问题，确保国有资产（chǎn）的完整性和安（ān）全性；另一（yī）方面则是围绕国有企业的改革（gé）计（jì）划、发展目标，整合各（gè）类资产，提高其利用效率（lǜ），以便于为国有企（qǐ）业创造更高的经（jīng）济效益，进而（ér）为国企深化（huà）改革奠（diàn）定物质基础。从这一角度来看，创新国有资产监管体系不仅是（shì）国企改革道路上的重要部分，同时也对国企（qǐ）健康经营和改革发（fā）展起到了保障作（zuò）用。除此（cǐ）之外（wài），以创新国资监（jiān）管（guǎn）体系为抓（zhuā）手，着（zhe）重（chóng）解决地方国企存在的政资、政（zhèng）企不分问题，加快构建现（xiàn）代企业（yè）制度和现代治理结构，也有助于国企在新时期实（shí）现跨越式发展。反过来说，国企改革激（jī）发了（le）国企发展活力，引进了新型管理模式，这也为国资监管机制（zhì）创新提供了良好环（huán）境，两（liǎng）者（zhě）之间相辅相成，探（tàn）究（jiū）国企改革与国资监管创新的可行（háng）性举措，成为现阶段国（guó）企改革研究的一项重点（diǎn）课题（tí）。

二（èr）、国有（yǒu）企（qǐ）业改革（gé）中亟待解决的问题

1. 国（guó）企盈利（lì）能力（lì）有待提升。对于地方国有企业（yè）来说，虽然改革取得了（le）阶段性成效，但是大多面临债（zhài）务问题，其根（gēn）本原（yuán）因在于自身的盈利能力（lì）不强（qiáng），尤其是对于公（gōng）益类企业，按照地方（fāng）政府或上级（jí）主管（guǎn）部门的（de）要求，在日常经营中（zhōng）还需要承担建设任务或融资义务（wù），经营性收益较少。长此（cǐ）以往，导致（zhì）地（dì）方国有企业产生大量负债，对（duì）国企的健康经营乃至后续的改革（gé）发（fā）展都产生了（le）不利（lì）影响。除（chú）此之外，部分国（guó）有企业的薪酬机（jī）制不够科学，奖罚（fá）激励作用没有得到突显，这种情（qíng）况下国企职工的（de）积极性不高，存在资（zī）源闲置率（lǜ）高、浪费问（wèn）题严重的（de）情况，也（yě）是制约（yuē）国（guó）企（qǐ）经营效（xiào）益增长的（de）重要问（wèn）题。还有一些地方（fāng）国企对政府补贴依赖性较强，久（jiǔ）而久之（zhī）失去了主（zhǔ）动获取盈利（lì）的积极性，国企市场竞争力（lì）下（xià）降。

2. 国资监管没有体现（xiàn）出差异（yì）性（xìng）。根据国有企业在国（guó）民经济发展（zhǎn）中（zhōng）发挥作用的（de）不同，可（kě）以（yǐ）将其分为商业（yè）类、公益类（lèi）两种基本类型。对于不同类型的（de）国有企业（yè），适用的国资监管模（mó）式也不尽相同。但是目前来看，国（guó）企国资改（gǎi）革中并未体现出差异，对于不同类（lèi）型的国企，在国资（zī）监管上仍然采用“一刀切（qiē）”的（de）方式，不利于国资监管水（shuǐ）平的提（tí）升。除此之外（wài），在不（bú）同的历史时（shí）期和发展阶段，国有企业的所属类别也会发生变动。例如国有钢（gāng）铁企业在设立之初（chū），承担着（zhe）支持国家（jiā）工业发展、保障国民经（jīng）济安全（quán）的重要责任（rèn），彼时属于公益类企业；而随着供给（gěi）侧（cè）结构（gòu）性改（gǎi）革的进行，国（guó）有钢铁企业（yè）逐渐（jiàn）向商业（yè）类（lèi）企业转变。在这种情况下，如（rú）果没有（yǒu）及时转变国资（zī）监管方式，还是沿用传统的监管模式，也必然（rán）会对（duì）国有资产的保（bǎo）值增值以及国有企（qǐ）业的健（jiàn）康发展带来（lái）负（fù）面影响。

3. 国企融资渠道单一化。国企改革过程中（zhōng）对资金稳定提出（chū）了更高（gāo）要求（qiú）。充足的资金保障可以增强（qiáng）国企改革中应对风险的能力，是（shì）保障国（guó）企健（jiàn）康经营和高质量发（fā）展的重要基础。目（mù）前看来，国企融资渠道相对（duì）单（dān）一，对银行贷款的（de）依赖性较强。近年（nián）来受（shòu）到金融市（shì）场（chǎng）环境的影响，银行方面基（jī）于风险防控考虑提高了信贷门槛（kǎn），国（guó）企融（róng）资（zī）难度和融（róng）资成本均有所上涨。除此之外，许多融资平台的（de）治理结（jié）构不科学，也成为隐性（xìng）的“债务（wù）炸弹”，给国有企业的健（jiàn）康（kāng）发展带来了威胁。

4. 国资监（jiān）管权责不（bú）清问题（tí）仍然存在。在国有企业深化（huà）改革中，国资监管在优化（huà）资产配置、防止资产流（liú）失等（děng）方面发（fā）挥了至关重要的作用，为国企的经营发展提供了物（wù）质保障。但是一些地方国有企业存（cún）在（zài）国资监管模式明显（xiǎn）滞后（hòu）于（yú）国企改革进程的（de）情况，现（xiàn）有的国资监管效能（néng）不高，尤其（qí）是权责边（biān）界不清晰（xī）的问题十（shí）分突出。决策效率不高、监管（guǎn）责任不清，未能将（jiāng）国有企（qǐ）业的（de）全（quán）部国（guó）资（zī）纳入到监管（guǎn）范（fàn）畴中，在监管不（bú）到位的（de）情况（kuàng）下，很容易（yì）发生国有资产流（liú）失的问题，除了直接损害国有企（qǐ）业的利益外，也会严（yán）重制约国企的经营发展与深入改（gǎi）革（gé）。另（lìng）外，许多地方国企在落实国资监管任务时，往往（wǎng）侧重（chóng）于事后监督问责，总是等到（dào）出现国有资产（chǎn）流失（shī）、浪费等问题后再（zài）追究相关人员的责任，而实际上很多已经流失的国有资产无（wú）法全部追回，因此无法从源（yuán）头上解决国有资产流失（shī）问题，也成为国企（qǐ）改革道路上（shàng）必须要（yào）解决的问（wèn）题之一。

三、基于国资监（jiān）管体（tǐ）制创（chuàng）新（xīn）的国企改革实践举（jǔ）措

1. 坚持市（shì）场导向（xiàng），提高国企盈利能力。化解国（guó）企债务（wù）问（wèn）题，可以减轻国企改革与（yǔ）经营的负担，是（shì）新时期（qī）提高国企盈利能力的有效举措。在国资监管体制创新背景下，可以（yǐ）尝（cháng）试以下（xià）措施增强国企盈利能力（lì）：一（yī）是明（míng）确以市场为导向、政企（qǐ）分开的原则。要进一步突（tū）出市场在资源配置（zhì）中的（de）能动（dòng）作用，通（tōng）过激（jī）发市场（chǎng）活力，让地方国有企业（yè）能够与其他大中型国企、民营（yíng）企（qǐ）业等（děng）展开公平的市场竞争，在这一过程中不断提（tí）高企（qǐ）业的竞争（zhēng）能力和（hé）经营水平（píng）。二是加快推进国企的整合重（chóng）组，对于（yú）地方上（shàng）多而（ér）散的小型国企进行（háng）整合，通（tōng）过（guò）集合（hé）资源优势，扩大国企规模，增强综合实力，促使国企经营获（huò）利能力的提升。三（sān）是与时（shí）俱进推动薪（xīn）酬改革，坚持以人为本原则，建立健全（quán）市场（chǎng）化激励（lì）约束制度。构建员工能进能（néng）出、薪酬能（néng）增（zēng）能降的灵活变动机制，充（chōng）分调动员（yuán）工的创造（zào）性、积极性，为（wéi）国（guó）企（qǐ）经营效（xiào）益提升和改（gǎi）革（gé）发展（zhǎn）提（tí）供（gòng）智力（lì）支持。

2. 完善国企分类改革标准，实行（háng）分类监管机制。国企分类改革（gé）作为国企改革的重（chóng）要部分，通过细化分（fèn）类依据，实行分类监管机（jī）制，面（miàn）向（xiàng）不同类型的国企（qǐ）提供与（yǔ）之配套（tào）的国资监管模式，以保证国有资（zī）产（chǎn）的（de）完整性和安全性，提高国企资产的利用率。以完（wán）善国企分类改（gǎi）革标准为切入（rù）点，结合国有企业的实际情况，选用（yòng）与之匹配的国资监管模式。例如，对于（yú）商业类国有企业，应当（dāng）加快（kuài）国资管理从“管资产”向“管资本”的（de）转变（biàn），其目的（de）在（zài）于以保证国有（yǒu）资产完整为前提，追（zhuī）求国有资本的（de）保值与增值，切实（shí）提高国有（yǒu）资本的回报（bào）率（lǜ），以支持国（guó）有企业经（jīng）营效益的提升。对于公益类国有企业（yè），考虑到其承担了较多的政策（cè）目标，因此在国资（zī）监管方式上（shàng）还是维（wéi）持原（yuán）来的“管资产”模式。需要注意（yì）的（de）是（shì），应根（gēn）据当前国企改革进程与经营（yíng）发展需要，对国（guó）企主业范围进（jìn）行明确限定，通过提升主业管理水平，让国（guó）有企业在提供公共产品和公共服务上（shàng）发（fā）挥出更高的水平（píng）。由此（cǐ）可见，坚持分类改革和分类（lèi）监管（guǎn），也（yě）是新时期（qī）国有企（qǐ）业创新国资（zī）监管体制和实现健康经（jīng）营发展的（de）重要举措。

3. 拓宽融资渠道（dào），完善法人治理结构。推进国有企（qǐ）业改革稳步进行，必须要提供充足的资金保障。针对当前（qián）地（dì）方国企融资渠道单（dān）一化的问题，必须要（yào）强化政府引导作用，鼓励市场化运作（zuò），尝试建立起更加多元的融资模式，增加资金来源渠道，从（cóng）而有效防范国（guó）企（qǐ）改革与发展中资金短缺的（de）风险。目前地方国企的筹资（zī）渠道还是以银行（háng）贷款为主，下一步要尝试拓展筹资渠（qú）道，例如企业债（zhài）、市政债券（quàn）、企业中（zhōng）期票据等（děng）融（róng）资方（fāng）式。在此基础上，还要结合各国企的实际情况，鼓励有条件的企业在（zài）依法合规的前提下，开辟（pì）股权融资、产权交易、信托等途径筹集资金。通过拓（tuò）展融资渠道，实现筹资（zī）风险的分散，避免国企改革与经营（yíng）中（zhōng）因为资金（jīn）短缺而（ér）影响改革进程（chéng）、正（zhèng）常运转的情况。在推（tuī）广以管资本为（wéi）主的国资监管模式下，切实增（zēng）强国企领导的（de）责（zé）任意识、履职能力，以实（shí）际行动为国资监管水平（píng）的提升（shēng）提供（gòng）智力支（zhī）持。同时，健全配套的考核评估制度（dù），坚持按（àn）月（yuè）考（kǎo）核，以（yǐ）考核促提升，以（yǐ）监（jiān）管促发展，为国有企业（yè）在改（gǎi）革与经营（yíng）方面取得新成绩提供（gòng）必（bì）要的支持。在完善（shàn）公司治（zhì）理结构的基础上（shàng），构建更（gèng）加透明（míng）、规范（fàn）、及（jí）时的信息（xī）披露（lù）机制，保（bǎo）证在出现国（guó）有资产流失、浪（làng）费等问题后，可以第一（yī）时间进（jìn）行处理（lǐ），对（duì）切（qiē）实保障国资安全、维（wéi）护国企利益（yì）有（yǒu）积极帮助。

4. 明晰（xī）职责（zé）边（biān）界，创（chuàng）新国资监管（guǎn）方（fāng）法。国企国资改（gǎi）革实现（xiàn）从（cóng）“管企业”向“管资本”的转变，关键在于明晰职责边界，既要做到各司其职，又要能相互配（pèi）合（hé），只有（yǒu）形成了（le）国资（zī）监（jiān）管合理，才能实现（xiàn）对国（guó）有企业资产的精（jīng）细化管理、规范（fàn）化监督（dū）。首要任务是制（zhì）定权（quán）利责（zé）任清单，将国资（zī）监管责任落实到个人。同时（shí），还（hái）要配套出（chū）台（tái）适用于国资监（jiān）管（guǎn）工作开展情况（kuàng）的专（zhuān）项（xiàng）考核，通过发挥考（kǎo）核激励作用，督（dū）促有关责任（rèn）人（rén）能够履行（háng）职责、提升监管实效，保障监管（guǎn）范围内的所有（yǒu）国有资产不发生（shēng）流失风险。坚持（chí）“权（quán）责法定”原（yuán）则，从根（gēn）本上解决相互推诿、权（quán）力交叉（chā）的问题，防止监管缺位，彰（zhāng）显（xiǎn）监管实效。在此基础上（shàng），还要树立创新意识，加（jiā）快国资监管方法创（chuàng）新，尽快建立起涵盖事前、事中、事后的闭环监督体（tǐ）系。将国资监管（guǎn）重（chóng）心前（qián）移，重点做好事前防范、事（shì）中跟踪，保证一旦有（yǒu）国有（yǒu）资产（chǎn）违规使（shǐ）用、浪费、流失等问（wèn）题，可以做到即时预警、有效防控。

创新国资监管体制是国有（yǒu）企业深化改（gǎi）革的（de）重要组（zǔ）成（chéng）部分。实践表明（míng），以（yǐ）国企改革为契（qì）机（jī），积极推进（jìn）国资（zī）管理重心从“管企（qǐ）业”向“管资产”的转变，将会使分（fèn）散的资源得到（dào）整合，在有效（xiào）化解国有资产流失风险和提高国有资产利（lì）用率的基（jī）础上，为国有企业的（de）改（gǎi）革和发展提（tí）供（gòng）全方位的保障。现阶段，国企改革进入攻坚期，一些地方（fāng）国企面临着（zhe）债务问（wèn）题（tí）、融资问（wèn）题以及国资监（jiān）管问题。在这（zhè）一背景下加快实现国资监管（guǎn）体制创新，以此（cǐ）为（wéi）契机，提高资（zī）金（jīn）、资产配置效率，对提高国企（qǐ）盈利能（néng）力，顺（shùn）利（lì）解（jiě）决（jué）改革过程中（zhōng）的（de）各类问题、各种矛盾，进而促（cù）进国企（qǐ）的（de）经营发展有积极帮助（zhù）。