党的十八大（dà）正式揭开了（le）新一轮国资国企（qǐ）改革的序幕，其中，国有资本投（tóu）资运营公司改革（gé）试点是本轮改革的中心环节（jiē） 。本文立足国有资本投资运营公司的特殊功能定位（wèi），以山西省省（shěng）级国（guó）有资（zī）本投资运营公司为例，力图探析（xī）搭建与管资（zī）本相适应的投资管（guǎn）控机（jī）制，以期（qī）能够为其他地方（fāng）省市国有（yǒu）资本投资运营公司的改革（gé）试点提（tí）供参考。

一、山西省（shěng）省级国有资（zī）本投资运营公司（sī）的（de）改革历（lì）程

2017 年，山（shān）西省（shěng）启动新一（yī）轮国资国企改革。2017年 7 月底，山西省国有资本投资运（yùn）营有限（xiàn）公司在（zài）太原正式揭牌成立，注册资本 500 亿元，并采取合并设立方式（shì），将所持原 22 家（jiā）省属国企股（gǔ）权全部一次（cì）性注入。另外（wài），省国资委对山西省国有资（zī）本投资运（yùn）营有限公（gōng）司进（jìn）行（háng）部（bù）分授权，明确了 10 项授（shòu）权（quán）放权事项（xiàng），授权决定（dìng）省（shěng）属（shǔ）国有企业（以下简称出资企（qǐ）业）的投资计划、发行公司债券（quàn）、重大（dà）融资、担保事项。2020 年（nián），山西省国有资（zī）本投资运营有（yǒu）限公司再次改革，更名为“山（shān）西（xī）省（shěng）国（guó）有资本运营有限公司（sī）”（以下简称山西国（guó）资运营公司），并形成“分级授（shòu）权（quán）、厘清职（zhí）责、品字架构”的山西特色国资监管新（xīn）体制，授权履行出资人（rén）管资本职责，其中，投（tóu）资管（guǎn）控是（shì）出资人管资本职（zhí）责的（de）重要内容之一。

二、传统管企业（yè）体制下投（tóu）资（zī）管控机制存在的（de）问题

改革国有资本授权经营体制之（zhī）前，传统管企业体制下投（tóu）资监（jiān）管（guǎn）机（jī）制（zhì）面临的主要掣（chè）肘问题包括以下三点。

一（yī）是存在“重审批、轻管理”的弊端 。实质（zhì）上，传（chuán）统管企业体制下（xià）的审批制思维是出资人过（guò）于重视投前审核，力图为出资企（qǐ）业把好投资决策关，对投（tóu）中管理及投后评价考核与责任（rèn）追究机制不够重视。二是（shì）存在“重过关、轻实效”问（wèn）题。在过去（qù）的投资监管模式（shì）下，投前（qián）审核更（gèng）加侧重合规性审查，管理制度（dù）偏原则性，缺乏细（xì）化的、实操性（xìng）的可行（háng）性研究（jiū）评判标准，也（yě）缺乏报考（kǎo）编制指南、尽（jìn）职调查（chá）流程与方法等核心（xīn）环节。同时（shí），出（chū）资企业（yè）普遍存在过关（guān）心理（lǐ），出现可行性前（qián）瞻（zhān）研判不够（gòu）深（shēn）入（rù），目标市场定位偏差、核心（xīn）技术先进性不足、投资效益不（bú）达（dá）预期等问题，投前可行性研究（jiū）论证的水（shuǐ）平有待提升。三是存在“覆盖窄、笼（lóng）统（tǒng）化”短板。出资企业长期以（yǐ）来以固定（dìng）资产投（tóu）资为主，股权投资（zī）比（bǐ）重相对（duì）较（jiào）小，并（bìng）且（qiě）运用多（duō）层次资本市场（chǎng）的意识和能力不足。因（yīn）此，在过去（qù）投资（zī）监（jiān）管模式下，出资企业以固定资产投资管理（lǐ）为主，对股权投资、私募股权投资基金、上市公司交易、金融工具等管理不到位，并且长期缺乏市场化商业性投资与政策性投资、项目投资与（yǔ）科技创新投入的管理规（guī）定，投资管理（lǐ）规范亟待健全。

三、管资本（běn）体制下投资管控机制改革的必要性

投资（zī）管控是优化（huà）、调整国有经济布局和结构的（de）基本手段，也是（shì）国有资本授权经营（yíng）体制改革（gé）的重要内容（róng）。投资管（guǎn）控（kòng）直接影响到产业布（bù）局，产业布（bù）局又决（jué）定了出资（zī）企业（yè）的生存基（jī）础、经营（yíng）效益（yì）、发展后劲和市场竞争力，因此投资管控（kòng）机制改革对国有资本投资运营公司的健康（kāng）发展至关重要（yào），具体体现在（zài）以下（xià）几个方面。

（一（yī））投资管控是国有（yǒu）资本投资（zī）运营公司（sī）践行功（gōng）能（néng）使命的重（chóng）要途径

国有（yǒu）企业是中（zhōng）国特色（sè）社会主义重要的物质基础（chǔ）和政治基（jī）础，是党执政兴国的重要（yào）支柱和依靠力量。对（duì）于国有企（qǐ）业的职（zhí）责与使命，习近（jìn）平总书（shū）记多次（cì）发表（biǎo）重要讲话，作（zuò）出（chū）了“两个（gè）支柱”“两（liǎng）个基础”“六（liù）个力量”“三个排（pái）头兵”“顶梁（liáng）柱”等（děng）重要论述。对山西（xī）省而（ér）言，国有企业是全省经济发（fā）展的基石，是支撑全省（shěng）经济（jì）大厦（xià）的脊梁。通（tōng）过构建与管资本（běn）要求相适应的投资管控机制，充（chōng）分（fèn）运用产业投资、资本运作（zuò）、金融服务，可以发挥好山西国资运营（yíng）公司的（de）平台作用，从而做优做强（qiáng）做（zuò）大（dà）国有资本和国有企业，提升国有资本整（zhěng）体质量（liàng），更（gèng）好地发挥国有资本的控制力、带（dài）动力、影响力。

（二）投资引领是（shì）推进山西省产业转型发展的现实需要（yào）

2020 年，习近平总书记再（zài）次亲（qīn）临山西视察，提出了“在（zài）转型发展上（shàng）率先蹚出一条新路来”的指示（shì）要求。山西省的实践也充分（fèn）证明，转型是山西发（fā）展的（de）根本出（chū）路、唯一出路，是能（néng）够走通、可以走好的路，是攻坚克难、追赶超越（yuè）的艰辛探（tàn）索之路。对此，省委（wěi）省政府已经（jīng）制定了“时间表”和“路线图”，即到 2025 年转型出雏（chú）形、2030 年基本实现转型、2035 年全面实现转型（xíng）。在这个过程中，山西国资运营公司要加强全局性（xìng）谋划、战（zhàn）略（luè）性布（bù）局，推动所出（chū）资（zī）的省属国有（yǒu）企业切实担（dān）负（fù）起转型发展的（de）重大使命和历史责任。同时，还要通过高效率、高质量的投（tóu）资（zī），充分发挥引导、带动（dòng）和支撑作用，不断优（yōu）化国有资本布局，当好山（shān）西省转型发展的主力军、排头兵。

（三（sān））投资管（guǎn）控是国有资本保值增值的必然要求

以前（qián），部分国（guó）有（yǒu）企业投资管（guǎn）理不够规范，导（dǎo）致了大（dà）量（liàng）国有资本沉淀，大（dà）而不强，全而不优，资源（yuán）要素配置效率不（bú）高。有的项目投产运营后长年亏损，主要靠资本金（jīn）维持；有的项目开工之际（jì）即（jí）为亏损之时；有的项目建设过程中就已预计要亏损（sǔn），不得不停工（gōng）。而通（tōng）过建（jiàn）立与管资本要（yào）求相适应（yīng）的投资管控机制，下大（dà）气力抓投资管控、抓有效投资，可以彻底刹住不理性的投资、盲目的投资、无效的（de）投资，并且能够坚持（chí）效益为中（zhōng）心，真正（zhèng）按市场化、法（fǎ）治化的理念和（hé）思路管好、用好投资，全力提升投资质效（xiào），力（lì）促国（guó）有资本保（bǎo）值增值。

四、国有资本投资运（yùn）营公司投资管控（kòng）机制改革基（jī）本思（sī）路（lù）

山西（xī）国（guó）资（zī）运（yùn）营公（gōng）司成立后，先是（shì）围绕出资人基本职（zhí）责，并（bìng）结合投资监管（guǎn）实践经验，在调研出（chū）资企业投资现状和存在问题的基础上，不断探索（suǒ）改革优化投资管理（lǐ）体（tǐ）系，然后先后（hòu）经（jīng）历三（sān）次重构，力图构建与管（guǎn）资本要求相（xiàng）适应的投资管控机制。其基本思路是（shì）：作为积极（jí）股东，以法（fǎ）人治理（lǐ）机制为根本途径，以管好国有资（zī）本布局和国有（yǒu）资（zī）本回报为逻（luó）辑出发点，制（zhì）定授权（quán）放权（quán）清单和投资（zī）项目负面清单，并坚（jiān）持战略管控和财务管（guǎn）控相结合、放活（huó）和管好相统一的原（yuán）则，主抓关键（jiàn）环节核心要（yào）素。改革（gé）要点主要体现在以下几个方面。

一是去（qù）行政化，实现市场化（huà）、法治化。从行政审批向（xiàng）通过法人治（zhì）理机制履行出（chū）资人职责转变（biàn），从保姆（mǔ）式（shì）管理向积极股东（dōng）转（zhuǎn）变（biàn），将投资研究决（jué）策（cè）权回归企业（yè）。二是（shì）放管结合、把好重点项（xiàng）目决策关。对限额以上、主（zhǔ）业范围之外的境外（wài）投资（zī）项目，由山（shān）西国资运（yùn）营公司和出资企业（yè）进行同（tóng）步可行性研究（jiū）；其他项目则由企业自主决策。三是以绩为尺，向考（kǎo）核要成效。树立鲜明的效率效益管理导向，坚守投资效益为中心，并（bìng）注重对投资效果进行评价（jià）考核，以此（cǐ）倒逼企业自我加压、自我（wǒ）约束（shù）、审慎投资、提高效（xiào）益（yì）。四是（shì）设定（dìng）投资标准、抓实关键环节。设定企业发展赛道、投资能力与产业发展（zhǎn）线指标，并建立可行性研究评判标准体系。对在主业和（hé）新兴产业（yè）范围内具（jù）备投资能力且达到发展（zhǎn）线指标的增量投资项目，由企业依法依规组（zǔ）织决策；禁止企业对超出范围、不（bú）达能力和发展线指标的增量项目进行投资。五是全程管（guǎn）控，有效（xiào）防范投（tóu）资（zī）风险。由（yóu）偏重（chóng）投资事前审批向（xiàng）事前、事中、事后全过（guò）程管理转变，如（rú）强化投中监控，通过平台监测（cè）、监（jiān）督，及时发现重大不利变化，及时采取止损措施；强化项目投后评价，将投后评价结果与（yǔ）可（kě）研报告所列发（fā）展线指标进行对比，同时，对比结果要与业绩考核（hé）紧密挂钩，以此实（shí）现投前审核标（biāo）准化、投中监控动态化、投后考评刚（gāng）性化的投资全流（liú）程闭环管控，切实有效（xiào）防范（fàn）投资风险。六是建立专业力量，构筑专业投资能力。要设立（lì）国资（zī）运营研究院，建设专业化研究（jiū）团队，并构建行业数据库和专家库，全力（lì）强化前瞻研判能力，为投资决策（cè）提供专业咨询支持，大力提升投（tóu）资（zī）决（jué）策的（de）科（kē）学（xué）性和有效性。

五、国有（yǒu）资本投（tóu）资运营公司（sī）投资管控机制的搭建

（一）投前管（guǎn）理关（guān）键（jiàn）环节

山西（xī）国（guó）资（zī）运营公司逐步构建（jiàn）四级投前同步论证机制，主抓投资方向（xiàng）、投资能（néng）力、投资效益等（děng）环节。一是投（tóu）向（xiàng）方面，要把（bǎ）握三个“符合”，即出资企业（yè）投资项目要符合（hé）国有（yǒu）资本布局（jú）方向、符合山西省（shěng）转型发展方向（xiàng）、符合企（qǐ）业（yè）战略发展方（fāng）向，并聚焦主责主业，围绕主（zhǔ）业目录开展（zhǎn）投资，原则上不（bú）允许企业在主业和新兴产（chǎn）业之（zhī）外开展（zhǎn）增量项目投资。二是投资（zī）能力方面，要（yào）以（yǐ）资（zī）产负债率为核心，以（yǐ）投资主体的资本实力、财务承受（shòu）能力为出发点来开展增（zēng）量（liàng）项目投资，并抑制高负债企业投资冲（chōng）动。例如，对资（zī）产负债率超过警戒线但未超过重点监管线的企业，审（shěn）慎开展投（tóu）资；对资（zī）产负债率超过重点（diǎn）监（jiān）管（guǎn）线的企（qǐ）业，原则上禁止通（tōng）过债务融资实施增量投资项目；固定资产投资项目（mù）资本金应（yīng）至少（shǎo）达到法定最低（dī）比例（lì）。三是投资效（xiào）益方面（miàn），设定关（guān）键盈（yíng）利能力（lì）指标，参照国（guó）家标准（zhǔn），对标行业优秀值、良（liáng）好值、平（píng）均值，推进新增项目关键指标迈过全国同行业平均水（shuǐ）平“生存线”、力争达到（dào）全国先进（jìn）水（shuǐ）平“发展线”。四是以（yǐ）市场（chǎng）可行性和技术可行性为基础，对标分析项目所在行（háng）业（yè）的市场现（xiàn）状及发展趋势（shì）、市场容量和竞争格局、重点（diǎn）竞争对手经营情况等，预估研判项（xiàng）目市（shì）场（chǎng）竞争力；对标（biāo）分析项目（mù）所在行业（yè）的前沿（yán）趋势，对（duì）比重点企业的（de）技术路径（jìng）及关键技术指标，研判（pàn）项目技（jì）术（shù）及工艺水平的先进性，以此作（zuò）为项目（mù）投资决策的重要参考。

（二）投中管理重（chóng）点内容

一是动态（tài）跟踪管理。山西国资运营（yíng）公司正在逐步完善系统功能模（mó）块设计，建立标（biāo）准化投资台（tái）账，将（jiāng）投资全（quán）过（guò）程流程、资料流转等嵌入系统，并动态跟踪分析运（yùn）营中的投资项目，及时发（fā）现项目中的重大不利变化，督促出资企业（yè）及（jí）时调整方案，及时（shí）采取止损（sǔn）措施。二是（shì）阶段性抽查，组织出资企业定（dìng）期分析固（gù）定资产投资（zī）项目的（de）预算执行情况（kuàng）和建设进度（dù）情况，严（yán）控设计概算不超可研投资估算、施工预算不超设计概算（suàn）、竣工（gōng）结算决算不超（chāo）施工预算；强（qiáng）化财务硬约束，加强被投资企业的财务（wù）监控。

（三）投后管理关键环节

重点抓好投（tóu）后评价、绩效考核、项目审（shěn）计（jì）三（sān）个环节。一是投（tóu）后评价（jià）方面，组织出资企业每年对已完成（chéng）竣工验收或交（jiāo）付验收后（hòu）一（yī）个财务年（nián）度的固定资产投资项目，以及（jí）已完成（chéng）登（dēng）记手续或产权交割手续（xù）、取（qǔ）得管理权一个财务（wù）年度后（hòu）的股权投资（zī）项目开展项目后评价，以研究项目（mù）的决策、实施、结果及其（qí）影响等。同（tóng）时，要着重对比发展线指标（biāo）的实际结（jié）果（guǒ）与项目（mù）决策时确定的预期目标（biāo），找出差距，总结经验，吸取（qǔ）教训，以达到改善投资决策（cè）和管（guǎn）理水平、提升（shēng）投资效（xiào）益的目的。山（shān）西国资运营公司可适时（shí）选（xuǎn）择（zé）部分重大投资项目，委托独立的第三方机构开（kāi）展投（tóu）后评价，并（bìng）向企业通（tōng）报投（tóu）后评价结果，推广项目开展的有（yǒu）益经验。二是绩效考（kǎo）核方面，要督促出资（zī）企业建立健全（quán）投资（zī）业务责任体系。所有投（tóu）资项目均应明确项目负责人和（hé）实施团队，并且依据项（xiàng）目可行性研究（jiū）报告数据，签（qiān）署项目投资目标责任书；在（zài）项目建成投产或运营（yíng）后，实行项目后评价结果与责任书目标奖罚联动，与企（qǐ）业班子成员的本（běn）年度绩效薪（xīn）酬兑现直（zhí）接挂（guà）钩（gōu）。三是项目审（shěn）计方（fāng）面，要督促出（chū）资企业（yè）建立（lì）多部（bù）门协调联动机制，跟踪审计投资决策、资金（jīn）使用、投资收益（yì）、风险管控等关键环节，并及时提（tí）出审计建议，以达（dá）到规范（fàn）项目管理、防范化解风险的目的。

（四）中介机构管理

出资企业（yè）应强化中介（jiè）机构（gòu）管（guǎn）理，实行诚信（xìn）承（chéng）诺和黑（hēi）名单制。出（chū）资企业应与（yǔ）进行（háng）可行性研究论（lùn）证（zhèng）、尽职（zhí）调查、审计、资产（chǎn）评估（gū）及投（tóu）后评价的中介机构签订（dìng）诚信承诺书（shū），凡发现舞弊或造假行为的，将终身追责。山西国（guó）资运营公司、出资企业分别建立中介机构的信（xìn）息（xī）公开和“黑名单”制度，引导（dǎo）和督促“阳（yáng）光”操作（zuò），将违规的中介机构列入“黑名（míng）单”，要求其一定时期内不得在出资（zī）企业范围内开展业务。

六、结（jié）语

投资管控是国有资本授权经营体制改（gǎi）革的（de）重要内容，国有资本投资运营公司要（yào）在（zài）精（jīng）准把握“管（guǎn）资本”核心要（yào）义（yì）的（de）基础上，在厘（lí）清权责边界的前提下，结合区域国资国企改（gǎi）革所处阶段特征（zhēng）、产业布局结构、国资（zī）规模等实际情况，以管好国有资本布局和（hé）国有（yǒu）资本（běn）回报为出发点，立足积极股东身份，构建与本区域特征（zhēng）相宜（yí）、适（shì）合管资本要求的投资管控机制（zhì）。